近日国务院印发的《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（下称《意见》），使2.5亿人这个数字备受关注。
国家发展改革委副主任郑备在发布会上介绍称，我国长期在城镇居住生活但未落户的群众超过2.5亿人，其中，进城农民工及随迁家属有1.7亿人。
这2.5亿人，实际上是常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间差距的反映。
城镇化率是反映城镇化水平高低的重要指标。与流动人口以及户籍相关，我国城镇化率有两种统计口径，即常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。由于户籍的乡城迁移力度小于人口的乡城流动，大量在城镇工作生活的农民工等农村户籍人口，常住地在城镇地域，属于城镇常住人口，但户籍统计上则仍为农村人口。这就导致两个城镇化率数值出现一定的差距。整体上看，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距为17~18个百分点。例如，2023年常住人口城镇化率为66.2%，户籍人口城镇化率为48.3%，两者相差17.9个百分点。
根据国家统计局数据，截至2025年末，常住人口城镇化率达到67.9%，城镇常住人口已超9.5亿。据此推算，户籍人口城镇化率约为50%，城镇户籍人口超7亿人。
在中国社会科学院学部委员魏后凯看来，从更广义的角度看，推进基本公共服务均等化是解决户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距问题的根本途径。
中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力、政策研究部主任鲍家伟在解读《意见》时称，2025年末常住人口城镇化率达到67.89%，国家基本公共服务现行标准规定的81项服务项目中约有四分之三已经实现了常住地提供。同时也要看到，我国户籍与常住人口城镇化率还有较大差距，意味着大量“人户分离”人口长期工作居住在城镇。保障这些未落户人口公平享有常住地基本公共服务，是提升城镇化质量的一项重要任务。
在解决大量“人户分离”问题的同时，城镇化率仍然会继续提升。第一财经梳理国家统计局数据发现，常住人口城镇化率在2010年突破50%，并在2011年达到增速的最高点（增长1.8个百分点）。此后，常住人口城镇化率增幅呈逐渐放缓趋势。近五年来（2021年~2025年），除了2023年增长1个百分点之外，其余年份均低于1个百分点。
未来，推进城镇化重在提高质量，其核心是实现市民化与城镇化同步。根据魏后凯研究分析，“十五五”时期，中国的城镇化尽管增速放缓，但仍处于快速推进期。预计中国城镇化率在2030年将达到71.5%，2035年达到74.6%，2050年接近80%，届时城乡结构将基本稳定，总体上实现城镇化。
在谈到“十五五”时期如何推进新型城镇化时，专家们都提到推动大中小城市和小城镇协调发展，以及推进都市圈同城化、加快培育现代化都市圈。
魏后凯分析称，之所以提出优化城镇规模结构，是因为当前规模结构尚不够合理，大中小城市和小城镇发展不协调。不同规模城镇间的发展差距依然显著。
在都市圈和城市群建设方面，魏后凯认为，下一步的重点是建立一批以同城化和高质量发展为重点的高品质现代化都市圈，并构建一个以全面提升质量、推进一体化和增强可持续性为重点，涵盖世界级、国家级和区域级的三级现代化城市群体系。
在“深入推进以人为本的新型城镇化”一章，“十五五”规划纲要称，持续提高城镇化质量，促进农业转移人口全面融入城市，优化城市规模结构，推动城市内涵式发展，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。
在“培育发展现代化都市圈”方面，“十五五”规划纲要提出，推进都市圈内规划统一编制、项目统筹布局、政策协同制定，强化空间布局和土地用途跨行政区衔接，在具备条件的地方探索以都市圈为基本单元统筹公共资源和要素配置。提高都市圈通勤效率，加快打通城际未贯通路段和瓶颈路段，推动科技创新券通兑通用、就业和居住年限互认等。
“与新型城镇化发展形势新要求、人民群众新期待相比，基本公共服务的覆盖范围仍需拓展、质量还需提升，人口大量流入城市的重点领域基本公共服务供需矛盾仍然突出，农业转移人口市民化的配套政策还有待完善，适应人口流动的公共服务设施布局还不健全。”郑备介绍称，总的看，我国的城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，推行常住地提供基本公共服务，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，是推进农业转移人口市民化的一项迫切任务。
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